全國碳排放權交易市場正式迎來首次擴圍。

3月26日，生態環境部發布了《全國碳排放權交易市場覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業工作方案》（下稱《方案》），標志著全國碳排放權交易市場(下稱全國碳市場)首次擴圍工作進入操作實施階段。

2021年7月16日，全國碳市場正式上線交易，首批納入了2162家發電企業，覆蓋全國碳排放總量約40%。截至2024年底，全國碳排放權交易市場配額累計成交量6.3億噸，累計成交額430.33億元。

本次《方案》明確提出，按照“邊實施、邊完善”的工作思路，分兩個階段做好鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業納入全國碳排放權交易市場相關工作，實現積極穩妥有序擴大全國碳排放權交易市場覆蓋范圍。

上述兩個階段分別是指啟動實施階段(2024-2026年)和深化完善階段(2027年-)。

《方案》進一步明確管控范圍。鋼鐵、水泥行業管控溫室氣體種類為二氧化碳，鋁冶煉行業管控溫室氣體種類為二氧化碳、四氟化碳和六氟化二碳。相應新增重點排放單位約1500家，覆蓋排放量新增加約30億噸二氧化碳當量。

從碳排放現狀看，目前水泥行業碳排放量約占全國碳排放總量的9%。中國是全球水泥制造第一大國，2019年全球水泥產能為37億噸，中國約占其中60%。

鋼鐵行業是中國碳排放量最高的制造行業，其碳排放量約占中國碳排放總量的15%。電解鋁行業也是中國工業領域能源消耗和二氧化碳排放的重點行業，能耗及碳排放總量占有色金屬行業的70%以上。

“此次全國碳市場擴圍歷經多年籌劃最終落定，進一步增加了強制減排機制對碳排放總量的覆蓋比例。”北京大學能源研究院氣候變化與能源轉型項目分析師汪若宇在接受界面新聞采訪時表示。

她指出，這將有利于推動重點排放行業碳達峰以及穩步、高質量的減量過程。同時，鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業的企業性質更加豐富，參與碳交易的考量因素更加多元化，預期將增強當前全國碳市場的交易活躍度。

對于鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業企業而言，納入全國碳市場既帶來挑戰，也蘊藏機遇。

汪若宇表示，相關行業企業納入全國碳市場后，它們的碳核算數據和碳交易成果在國際市場上更具可信度和可比性。這不僅有助于企業參與國際綠色供應鏈，還能通過清除落后產能增強行業及下游產品的綠色競爭力。

此外，統一的核算方法使企業能夠更專注于一次能源利用總量控制和利用效率提升，從而推動行業整體的低碳轉型和綠色生產路徑創新。

界面新聞對比發現，與去年9月發布的《全國碳排放權交易市場覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業工作方案（征求意見稿）》（下稱《征求意見稿》）相比，本次《方案》在啟動實施階段方面的表述有所變化。

《征求意見講稿》提出，采用碳排放強度控制的思路實施配額免費分配，企業所獲得的配額數量與產品產量（產出）掛鉤，不設置配額總量上限，將企業配額盈缺率控制在較小范圍內。

最新《方案》的表述則是，2024年度配額基于經核查的實際碳排放量等量分配，2025-2026年度配額采用碳排放強度控制的思路分配，激勵先進、鞭策落后，企業所獲得的配額數量與產能產出掛鉤，合理確定配額盈缺率，行業整體配額盈虧基本平衡。

在最新表述中，將“不設置配額總量上限”刪除，此外，將“企業配額盈缺率控制在較小范圍內”改成“行業整體配額盈虧基本平衡”。

“在當前能耗雙控向碳排放雙控轉變的政策趨勢下，我們看到碳市場的整體設計構建將從碳強度控制過渡到碳總量控制，這也是配額分配機制的主要發展方向。”能源基金會低碳轉型項目主任杜譞告訴界面新聞。

杜譞分析指出，關于 “企業配額盈缺率控制在較小范圍” 調整為 “行業整體配額盈虧基本平衡”，兩者管控主體存在差異。前者從企業個體層面出發，對盈缺率進行控制；后者則站在行業主體角度，從行業整體角度考量碳管控，契合當前鋼鐵行業等新納入的三個行業碳市場的發力點。

此外，杜譞認為，“行業整體配額盈虧基本平衡” 這一表述，并非追求絕對意義上的盈虧相等，碳配額盈虧率的管控，需依據碳管理的整體需求進行調整。

因此，后者的表述在管控主體和控制策略上更加科學，不僅強化了與碳排放雙控宏觀政策的協同性，也使方案更貼合當下碳市場建設的實際需求。

汪若宇補充道，最終出臺的方案在配額分配方式上采取了“寬中有緊”的表述方式。既要考慮到行業可持續經營和地方經濟發展需求，控制配額限制給企業帶來的額外成本，保持相關行業企業的整體競爭力，又要兼顧全國碳市場在國際上的認可度。

針對《方案》提到的2025、2026年度配額采用碳排放強度控制思路的分配方式，汪若宇認為，在全球發達經濟體碳市場普遍采用總量法的背景下，鑒于中國仍在推進落后產能的更新換代、企業并購活動較為頻繁等行業發展實際情況，設計強度法分配機制，能夠有效引導國內企業有序實現碳達峰，持續推進碳減排工作，契合中國碳市場建設的階段性需求。

針對《方案》提出的 “激勵先進和鞭策落后”，同樣基于以碳強度為基礎的配額分配機制。杜譞認為, 這意味著企業節能降碳的技術水平將與配額分配掛鉤，反映出碳市場利用市場機制，以最低成本推動全社會減排的根本目標。

此外，杜譞建議，碳市場的設計理念還應進一步優化完善以充分發揮激勵綠色低碳技術的特性。

她同時也指出，當前的分配思路是基于可操作性設計的，其優勢在于能夠先行推動三個擴容行業的碳市場運轉，積累目前所缺乏的數據基礎，完善企業碳管理體系，為進一步優化設計奠定基礎。期待在后續一段時間的積累下, 碳市場的所有功能能夠充分發揮出來，優化整體機制設計。

“根據不同團隊的研究判斷，目前國內鋼鐵、水泥、電解鋁行業基本已經接近或完成碳達峰。”汪若宇同樣認為，在這樣的背景下，下一步行業整體減碳需要綠色低碳技術的創新和應用，也意味著更多的研發和項目初期投資。

汪若宇指出，采用強度法，具有三方面優勢：一是推動產能向那些有意愿且有能力進行低碳轉型的企業轉移；二是從宏觀角度防止行業總排放量突破“達峰”平臺大幅上揚；三是下一步有利于充分利用綠色投融資等金融工具，助力行業的低碳創新應用。

界面新聞注意到，在第五項加大推進力度中的“加強宣傳引導”方面，本次《方案》補充了“加強信息披露，依法依規推動有關主體及時公開排放、履約、交易、質押等相關信息，接受社會監督”的內容。

杜譞表示，對金融機構而言，企業參與碳交易的信息，以及碳配額是否已被抵質押，都是開發碳金融產品的重要依據。若能建立信息披露機制，推動企業強制或自愿披露相關信息，銀行、交易所等機構在開發碳金融產品時，便能獲得充分的數據支持，開發流程也會更加順暢。

三大行業首次納入碳市場，數據真實性保障至關重要。

汪若宇表示，基于以往電力行業數據報送以及各地方試點碳市場的數據報送機制，目前中國已建立了包含第三方核查機構的數據收集和數據質量監督體系。但鑒于新納入的三個行業工藝流程更加多樣化，中間過程排放更加復雜，確實為數據質量工作帶來更大挑戰。

對此，她進一步指出，從監管層面加強處罰力度，流程層面開展多條線并行獨立審核，信息披露層面增加不合規案例的透明度等，都是常見的數據質量保障措施。